从环保PPP出库看“PPP隐形正面清单”
本文分析角度从环保出库项目的总体概况、区域分布、细分领域分布、基于E20环境平台abcd分类下的环保PPP分类展开，以图从出库项目分析中发现财政部鼓励规范发展环保PPP的“隐形正面清单”。
来源：中国水网 作者：安志霞、汤明旺
随着相应政策的不断完善，PPP市场不断规范化，财政部PPP项目库管理趋严，库中项目亦愈来愈规范化。2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，以下简称“92号文”），旨在规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作。92号文发布之后，不少不合规PPP项目或者长期没有进展的PPP项目被集中清理出库。E20数据中心在对财政部PPP中心数据库（简称“财库”）的集中关注后发现，财库一直对在库项目开展规范性管理，从2017年二季度末开始不断进行集中式出库管理，规范性管理时间早于92号文发布。因此本文所涉及的环保PPP出库项目时间从2017年6月30日至2018年3月30日；若无特殊说明，本文数据均截至2018年3月30日。本文“出库”指PPP项目由财库管理库或储备库清单退至财库之外。出库信息主要通过对比2017年6月30日与2018年3月30日两个时点项目库而得出，已考虑到项目重复及项目内容发生变更等因素。
本文分析角度从环保出库项目的总体概况、区域分布、细分领域分布、基于E20环境平台abcd分类下的环保PPP分类展开，以图从出库项目分析中发现财政部鼓励规范发展环保PPP的“隐性正面清单”。
E20数据观察结果发现，环保出库项目占比29%，环保出库比例低于非环保；若以所处阶段为参照，则环保出库项目中识别阶段占比最大；环保出库项目分布呈现西部地区出库最多、固废类项目出库比例最低、工业园区供排水项目出库比例高、危废项目（含一般工业固废）和土壤修复项目出库比例高的状况；在abcd分类下，a/d/c类项目出库比例高。
E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛总结到：出库清单显示出，严格意义的使用者付费类项目、运营绩效约束较低的项目出库比例大，无行业政策约束且完全依靠政府付费类的项目出库比例高，不符合PPP设计要求可以政府购买服务形式进行的项目出库多。而运营属性强、运营需求量又可估计可测算的使用者付费类项目、由政府承担最低需求风险的保底量项目、投资规模适中的项目，未来将成为受到社会资本及金融机构青睐的黄金类项目。
截至2018年3月30日，以项目数量计，财政部PPP项目库在库项目中环保项目占30%；而在环保项目中，水务类项目最多，其次是固废类项目；大气监测类项目最少，仅1个。由于大气监测类项目不具有融资属性、亦不包含基础设施建设内容，基本以政府购买服务形式而非PPP模式开展，因此，该类PPP项目在库数量极少。
图1 财政部PPP项目库在库项目分布
截至2018年3月30日，E20观察到财政部出库项目总数达3258个。其中，环保出库项目938个，占所有出库PPP项目数的29%。
图2 财政部PPP项目库出库项目分布
从所处阶段分析，处于识别阶段（储备清单）的环保PPP项目达688个，投资额约3536亿，项目数、项目投资额占比分别为74%、68%。实际上大部分是非常早期的项目，甚至只是地方政府有意向、有想法想做的项目，可能只有一个项目名称，没有展开其他任何工作。因此，这类出库对环保PPP整体市场没有直接影响。
环保出库项目中，管理库项目250个，投资额约1657亿，项目数、项目投资额占比分别为26%、32%。其中，处于准备阶段和采购阶段出库的项目合计占比为20%（项目数计）、24%（投资额计），这类项目可以说是合规性问题最大的类型，特别集中于按效付费机制不到位、财政承受能力有限等原因，这是今后地方在推进环保PPP项目时需要合规设计、规范操作的重点。
值得高度关注的是，处于执行阶段的环保出库项目有59个，投资额达到431.5亿元，项目数、投资额占比分别达到6%、8%。我们对这些执行阶段出库项目进行分析后发现，项目主要分布于水库水利、园区污水处理、湿地公园、乡镇供排水等几类项目。这些项目或运营性不强、或需求具有不确定性、或付费机制不健全、或融资迟迟难以落地，值得反思。执行出库项目如何处理，此前关于此类风险的分配机制怎样落实，社会资本合理利益如何保障都是需要迫切面对的问题。
（注：储备清单是指识别阶段项目，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目，但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核；管理库是指处于准备、采购、执行和移交阶段项目。）
图3 财政部PPP项目库出库环保项目分布（按项目数量）
图4 财政部PPP项目库出库环保项目分布（按投资额）
除此之外，各省环保项目出库差异较大，出库项目数量排前五的省份依次为：新疆、内蒙古、甘肃、云南、贵州；出库项目投资额排前五的省份依次为：内蒙古、新疆、甘肃、云南、江苏。出库项目较多的省份多为经济落后的西部地区省份，这些省份经济实力整体相对薄弱，而市政基础设施建设需求又相对较大，对PPP项目的需求意愿相对较强烈，最近两三年推出的项目数量、投资规模也位居全国前列。对比PPP管理库投资额与地方一般预算支出执行数发现，出库项目数量与出库项目投资额排名较多的省份均出现PPP管理库投资额大于地方一般预算支出的状况。在中央强化地方债风险管控、强调财政承受能力10%“红线”约束下，相关省份的财库清理状况在所难免。
图5 财政部PPP项目库各省环保项目出库情况（按项目数量）
图6 财政部PPP项目库各省环保项目出库情况（按投资额）
图7 各省区市2017年管理库投资额与地方一般预算支出分布
注：“10%”红线、PPP合作期不低于10年等约束条件下，地方PPP投资额上线约等于一般预算支出规模
资料来源：E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》、各省区市《2017年预算执行情况和2018年预算草案的报告》整理绘制。
财政部PPP项目库整体出库比例约19%；环保项目出库比例略小于非环保项目；管网（含管廊）和水务类出库比例均为18.7%，固废类项目出库比例最低为18.2%。
管网/管廊类出库较高的主要原因可能在于管网为政府投资、包装为PPP更多是“可用性付费+运维服务付费”模式，和92号文的规范相冲突，而管廊项目投资额大、入廊费机制执行有较大难度，进展难也会导致出库情形。
水务类出库，主要包括水利水库、园区供排水、乡镇供排水、海绵城市、偏景观建设的河道治理项目，这些项目在流程合规性、需求量稳定性和按效付费机制合理性、项目投资额过大、对社会投资人的吸引力等方面均存在不少问题，这些问题都是导致该类项目出库的重要原因。
环保项目中的固废类项目出库比例最小。固废类项目出库比例最小一方面是由于固废类项目多为运营类项目，另一方面在于固废类项目单体投资额较小。据E20观察，财政部PPP库中固废项目平均投资额为3.3亿，水务项目平均投资额为7.3亿，而海绵城市类项目平均投资额最高达21亿。固废PPP项目运营属性强且项目运行之后现金流相对稳定，再加上投资额比较小，社会资本可承受的压力较低也更愿意参与，且金融机构也愿意为此类项目提供资金支持。固废项目出库率低从一定角度反映出财政部规范PPP管理的方向。
图8 财政部PPP项目出库情况对比
E20将水务类项目分为：市政供排水（包含市政供水、市政污水处理、市政供排水一体化）、水环境（包含黑臭水体、海绵城市、景观类水环境）、村镇供排水（包含村镇供水、村镇污水处理、村镇供排水一体化）、工业园区供排水（包含工业园区供水、工业园区污水处理、工业园区供排水一体化）、水利（包含原水、水库等）五类。不同类项目出库比例如图所示。
（1）村镇供排水出库比例低，供水污水差异大
村镇供排水项目出库比例最低，仅14.1%。其中村镇供水出库比例达23%，可能由于农村供水付费主体不明，较多采用村民自建等形式，且集中式村镇供水商业模式并不太成熟；村镇污水处理出库比例较小，仅11.8%，部分原因是由于城市市政污水处理市场发展不断趋近饱和，中国污水处理市场向中小城镇进行转移的趋势性特征的反映，且村镇污水处理很大一部分以集中式模式开展，处理模式类似于城市污水处理。
（2）水环境出库比例低于市场预期，偏工程、弱绩效类项目出库高
备受各方关注的水环境项目入库数量较多，但出库比例仅16.4%。水环境项目中，海绵城市出库比例最大为25.9%，其次为景观类水环境17.3%，黑臭水体出库比例最小，仅11.8%，且出库项目中捆绑污水厂运营的退库项目仅1个。海绵城市单体投资额巨大且不包含运营内容和相关的绩效考核，缺少政策端建设运行的紧迫性需求，且单体项目牵涉较多社会资本方，出库比例大。景观类水环境项目出库原因一方面是因为该类项目偏工程建设缺少项目建成运行后的绩效捆绑约束，另一方面出库的景观类水环境项目多集中于西部地区及东北地区，且在行政区划上又集中于县城或小规模的地级市，这些地区的政府财政实力有限，在财承报告中不少景观类水环境单体项目的财政支出总额占年度一般公共预算支出数额接近10%的红线，甚至出现未来几年超出10%红线的状况，政府的支出责任较高。在“水十条”下，地方黑臭水体水环境治理任务艰巨，在政府端有相对较强的治理需求，而出库项目主要是水质考核内容较少、运维约束偏弱、投资体量大、政府财政支出责任过高的项目。
（3）市政污水项目出库低，带管网后出库几率增加
市政供排水项目出库比例为18.5%。其中，市政供水出库比例达25.2%，且出库项目多为较偏远地区县城或者城乡一体化供水项目。拟进入相关领域的社会资本应全面评估地方人口规模、使用者付费机制、政府财政支付能力等因素，降低投资风险。在市政污水处理项目中，污水厂单体项目出库比例较少为14.2%；污水处理管网一体化项目出库比例相对较大，比例约17.6%。
（4）多因素导致水利类项目出库比例高
水利类项目出库比例达23.2%，由于该类项目多为工程项目，运营属性相对较弱；且投资规模大，对参与的社会资本的资金和融资实力有很高要求，但所能提供的收益有限（部分甚至为存量水利工程，属于政府盘活存量的情形）。
（5）同为园区类项目，供水、污水差异显著
园区供排水项目出库比例最大，其中园区污水处理出库比例为23.2%，园区供水项目出库比例达44.7%。园区供排水项目属于需求风险承担型使用者付费类项目。园区供水的需求风险由社会资本承担，而该类项目受制于外部宏观经济环境、区域经济发达程度、当地政府招商引资效果等因素，园区企业入驻率影响使用者付费从而导致园区供水PPP进程的缓慢及不确定性因素增加。园区污水处理项目的需求风险由政府承担，政府与社会资本方约定的保底水量会由于园区入驻率低而长期存在，政府是否仍如期支付费用成为制约社会资本方及金融机构积极参与的因素。与园区污水处理类项目相比，园区供水类项目的使用者付费类需求风险则完全由社会资本方承担，在一定程度上更大大制约金融机构对该类项目的投资意愿，进而消弱社会资本对该类项目的参与度，所以会出现其出库比率过高的状况。
图9 财政部PPP项目库水务类项目出库比例（按项目数量）
E20将固废类项目划分为生活垃圾处理、环卫、有机废弃物处理（含餐厨、病死畜禽、畜禽粪便、污泥、秸秆等）、危险废弃物处理（含工业固废）、建筑垃圾处理、静脉产业园、土壤修复七类。
（1）土壤修复类项目出库高更多源于市场需求低
按照出库状况予以统计，土壤修复项目出库比例达52.9%（入库土壤修复项目数量亦较少），目前政府对土壤修复的紧迫性较低，市场需求较弱，除此之外，土壤修复类项目一般为工程类项目且不包含运营性内容，此类因素均会在一定程度上影响土壤修复项目的出库比例。
（2）非PPP的项目特性导致危废出库率高
假如将危废项目（含工业固废项目）划归为PPP类项目，则该类项目存在服务边界比较模糊的问题，危废项目为使用者付费，需求风险由社会资本承担且部分项目为商业性项目，该类项目不宜或不应该采用PPP模式开展，项目特性导致危废项目（含工业固废项目）出库率高。
（3）环卫处于市场化放量期，项目较多以政府采购服务开展
生活垃圾处理、环卫项目、有机废弃物处理出库比例基本持平，约17%。在环卫项目中，服务内容仅包含清扫保洁收运类的项目出库比例较大，绑定基础设施资产（比如中转站、后端垃圾焚烧厂等）的项目出库比例较小。环卫行业正处于市场化前期，环卫项目处于快速放量期，各路社会资本在跑马圈地的快速发展期，在10%红线约束之下，地方政府PPP财政预算不足的现实情况叠加PPP程序相对繁琐等因素，清扫保洁收运类环卫项目会由PPP转为合作年份较短的政府购买公共服务形式；而绑定基础设施资产的环卫项目拥有融资及运营属性，较多以合作期限较长的PPP模式开展且出库率相对较低。
图10 财政部PPP项目库固废类项目出库比例（按项目数量）
图11 E20市政环保领域PPP分类格局图
基于E20市政环保领域PPP分类格局图（相关阅读→ 薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局）对财政部库中水务类、固废项目进行分类，并分析其出库情况。
（1）需求风险难以被识别导致a类项目出库比例大
a类项目即严格意义的使用者付费类项目出库比例最大，原因在于不少属于供水项目。该类项目的需求风险由社会资本方承担，在这种情况下，一方面社会资本本身判断需求风险相对困难，另一方面由于非专业金融机构判断需求风险也较困难，社会资本与金融机构均无法判断项目需求风向。从出库项目中还可以观察到，该类项目在地域上多集中在园区供水、偏远地区县城或城乡一体化供水项目，使用者需求不太稳定，且使用者付费意愿、付费能力存在不确定性，导致金融机构不愿参与该类项目，而社会资本的积极参与度也很低，从而导致出库比例高。
（2）市场需求快，环卫d类项目转模式开展
其次是d类，主要服务内容为清扫保洁收运类项目。根据我们分析，退库的原因包括部分项目设计不符合PPP要求（如合作期限不足10年）、政府考虑PPP流程周期较长而转为政府购买服务实施等。从部分环卫企业反馈看，在92号文之后，政府和企业方均希望流程简化，希望能无需走“两评一案”特别是无须占用财政承受能力论证“10%”的份额，也避免难以入库与被清理出库的风险。
（3）政府付费的回报机制造成地方支出压力，进而波及c类项目
第三是c类（PFI）项目，c类项目包括项目类型主要有水环境（包含黑臭水体、海绵城市、景观类水环境）、农村分散式污水处理、水利、土壤修复。这类项目是受92号文影响较大的领域，因为此类项目很多采用“可用性付费+运维绩效服务付费”的方式进行设计，但按效付费机制不符合92号文规定。而且部分项目捆绑打包的内容较多，投资规模较大，且基本采取政府付费作为回报机制，但地方财政支出压力巨大，甚至触及“10%”红线。
（4）整体面看，带b类项目处于安全范围内
其他分类项目，基本都包括b类项目（政府监管型特许经营，按量计价、按效付费的污水处理及垃圾处理等），b类项目质量整体较好，出库率较低。尤其是a+b项目的出库率最低，该类项目多为市政供排水一体化打包项目，运营性较强、使用者的使用量相对可测、也多为存量项目；从财务角度看，此类项目相关财务指标可测算可预计，从各个角度均符合市场化条件，也符合政府推动的方向，因此出库率最低。
图12 基于abcd分类环保项目出库比例
综上所述，环保领域出库的PPP项目普遍具有治理不紧迫或需求不稳定、商业模式不清晰或者尚不成熟、绩效约束较弱及按效付费机制不健全、项目体量过大导致政府财力难以承担等特点。与此相对，在环保督查、排污许可等政策导向下治理需求紧迫，商业模式清晰成熟、绩效约束性强、按效付费机制健全、项目体量适中和财政支出责任可控的环保PPP项目，可以说属于环保PPP领域的“正面清单”，是入库容易、出库风险较低的类型。
具体来说，在符合92号文属于公共服务范围、政府负有提供义务、包含运营内容、已建立按效付费机制等基本要求的前提下，属于隐性“正面清单”的环保PPP项目主要包括：（1）人口规模大、地方财力较好地区的市政供排水；（2）生活垃圾处理；（3）含绩效约定的水环境治理；（4）含工程建设运营的城乡环卫一体化；（5）企业入驻率较高、污水产生量稳定的园区污水处理；（6）城镇化程度较高、经济实力较强地区的乡镇集中式污水处理；（7）其他治理需求稳定、绩效约束清晰、按效付费机制健全的环保项目。这也是PPP规范化时代中应该持续推进实施落地、代表公共服务领域市场化的重点领域，是建设美丽中国、打好污染防治攻坚战的必选动作。
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本文作者
E20数据中心 经理
编辑 | 李艳茹、程云
统筹 | 谷林